國內外保障性住房建設的經驗及啟示 
 
青海快三 

 
省社會科學院社會學所所長 付誠
 
 

按照現行的政策規定,保障性住房是指政府在對中低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準,具有社會保障性質的住房。從國際上看,隨著人類文明的進步,“住房作為人類生存不可或缺的必需品,人人都應享有合適的住房”的理念已被廣泛認可,然而由于市場經濟的局限,中低收入群體的住房問題始終難以通過市場來解決,因此,一些國家開始積極進入彌補市場的缺陷,從?;と巳ㄌ乇鶚巧嬡ǖ慕嵌冉詒U現械褪杖肴禾遄》課侍庵械鬧霸鵡扇牘ㄌ逑瞪踔潦竅芊ú忝?,并摸索出許多行之有效的扶持和救助辦法,推動“居者有其屋”計劃的落實。在我國,住宅商品化改革已經取得了重大成就,但至今為止中低收入群體住房保障問題沒有得到徹底解決,已成為當前老百姓最關心、最現實、最迫切的利益需求,成為政府履行社會管理與公共服務職能的重要內容。加快保障性住房建設,不僅有利于轉變經濟增長方式,抑制房地產業的過快增長,而且對于分享改革開放的偉大成果,切實改善民生,對于促進社會和諧穩定具有重大的意義。2010年保障性住房建設已經上升為國家戰略,長春市要在新的形勢下推動保障性住房建設,必須大膽借鑒國內外保障性住房發展的經驗,取長補短,發揮后發優勢。

一、國外保障性住房建設的主要模式和基本規律

(一)發達市場經濟國家保障性住房模式

住房缺失、尤其是保障性住房缺失問題,是工業化、城市化進程中的一個必然,世界各國在發展中都曾遭遇此問題。1929——1933年的經濟?;偷詼問瀾绱笳街?,西方國家出現了保障性住房嚴重短缺的狀況。為消除戰爭影響、促進經濟發展、維護社會穩定、強化社會團結,美國、英國、德國、法國、日本、瑞典等發達國家都曾動用政府力量,積極推動公共住房建設。但隨著供求關系的逐步好轉,適時調整政策,不斷豐富供給層次,向著更有利于改善市場運行效率、完善福利分配體制、調整居民住房文化理念方向轉變,形成政府與市場兼容但以市場為主的住房保障模式。根據國情不同分化成市場——救助模式、市場——福利模式和半政府干預混合模式。

1、以美國為代表的市場——救助實踐模式

美國是自由市場經濟國家,住房政策從產生起就明顯強調私有部門為導向,并強調住房私有,20世紀30年代開始為擺脫經濟?;?,解決低收入群體住房困難,出臺“選擇性”或“剩余性”政策,將國家直接投資公共住房增加公共住房供給作為主要手段,最高時住房計劃的投入達到國家公共救濟金的5%,特別是進入60年代,民權運動在美國擴展,政府加快了貧民區改造和扶貧步伐,使得公用住房比例大幅增加。但隨著住房供需狀況的逐步好轉,政府采取了漸進式退出的政策,在市場經濟框架內,對保障性住房建設實施了新的干預:先是推行針對供方的住房補貼計劃,變直接投資為管理者,吸引投資者進入房地產市場,增加住房供給。住房補貼計劃所采用的金融工具,包括政府向公共與私營的住宅建筑商以及個人通過財政直接提供住房開發資金、維修資金,更為普遍的是提供低息開發貸款、貸款貼息、貸款擔保,此外還包括向住房建筑者或租房組織提供稅收優惠、利息抵稅——開發補貼”,類似于我們所說的補磚頭”。住房供求關系進一步緩和后,轉而推行租金補貼需方調整政策,擴大保障對象的住房需求。所采用的金融工具主要包括向居民直接提供的各種補助和補貼,低息貸款、貸款利息抵稅,以及直接向居民發放住房開支的補助——住房津貼,類似于國內所說的補人頭”,此舉有力促進了市場作用的發揮和對存量住房的充分利用。從美國保障性住房體系中形成過程發現,在美國為保障低收入群體住房,先后經歷建筑公有住房、吸納私宅增加廉租房、鼓勵私人購房、用房租代金券直接補貼住戶等幾種形式,政府也曾直接投資,但投資總量不高,主要利用財政補貼和金融扶持政策對弱勢群體住房保障提供援助,中低收入群體的住房保障中有政府補貼存在,但更多是通過金融手段,利用民間資金來完成的。

2、以德國為代表的市場——福利實踐模式

二戰結束時德國住房損毀率達到21%,另外還有21%的住房遭到嚴重損傷,再加上移民的不斷增加,使得住房供應不足的狀況不斷加劇。為此,德國政府將改善居民房屋短缺問題作為執政的重中之重,1950 年頒布《第一部住房建設法》。該法規定由國家支持“社會福利住房”建設,政府給予社會機構和個人在地價上的優惠和無息貸款,甚至是直接支助,鼓勵住房合作社等非政府組織參與建設社會福利住房”。該法還規定凡家庭收入在強制保險水平線以下的德國家庭都可以享受社會福利房。由此導致50年代德國中等收入階層甚至中上等收入階層的家庭也享受國家優惠政策,在切實解決廣大居民住房問題的目標的同時,也使得住房保障發展成為普惠性福利。20世紀60年代開始調整政策,將租金保障房建設納入保障房體系之中,籍此推動中等收入群體從社會福利住房中“滲出”,使其能夠在住房市場中正常的向上過濾。稅收優惠住房按規定也可以獲得國家的直接建設資金補貼,但不是以國家貸款的形式,而是以公共津貼填補銀行貸款利息的償還和住宅長期運營、維修、管理等方面的花費。20世紀90年代受德國統一的影響,住房供求形勢發生變化,政府推出新的建房補貼和稅收優惠,并積極推動商業銀行、公共儲蓄銀行以及合作社部門開展住房抵押貸款,極力刺激居民購房需求。21世紀初開始將保障性住房建設的重點調整到更加注重現有住房結構的優化和現存住房的重新分配,有針對性的改善住房供給方面,優惠政策的目標群體被鎖定在沒有能力在自由住房中獲得適宜住房的家庭。社會租賃住房的供應對象為低收入家庭,或者孩子較多的家庭、單親家庭、懷孕的單身女性、老人、殘障人士、失業者和其他需要社會幫助的人。

3、以日本為代表的“政府半管制”實踐模式

二戰后,日本也經歷了一個住房短缺的嚴重時期。日本從國情出發,自上而下建立了一個只對中等收入以下家庭的住房負責的責任體系。低收入家庭的住房主要有地方政府的住房部門負責解決,中等收入群體的住房由都市裝備公團負責建造,出租或出售給這些人。日本在住房保障高度重視政府干預,主要通過制定住房發展規劃,制定指導住房標準,增加公共供給,對住房施加導向影響,通過直接投入建設,借助于第三方——非營利法人和自然人的參與實現保障性目標,形成公營住房、公團住宅、住宅金融公庫等多種形式建房形式。日本公共住房建設、經營的主體是住房都市裝備公團和地方政府房地局,前者是中央政府建設省直屬公共公司,后者是地方政府部門在府、縣、市分別設立的房地局。政府成立了住宅金融公庫、住房公團、住宅融資保障協會等金融機構,專門為政府、企業和個人建房購房提供長期、低息貸款。這些金融機構由國家出資,每年接受國家的融資,融資中出現的虧損由國家財政予以補助。同時對于民間住房金融機構住宅金融專業公司、勞動金庫、住宅社團的發展給予必要的扶持。中央政府對這些金融機構實施補貼政策,引導其對那些難以從商業銀行獲得信貸的開發企業和個人提供住房資金支持, 以彌補民間融資長期資金不足和來源不穩定的缺陷,更多的低成本的長期社會資金被吸引到保障性住宅領域, 實現保障性住房多樣化發展。進入供求基本平衡狀態后,住房政策轉到對購房實行減稅加補貼政策,推動個人購房方面。

(二)中等發達國家和地區保障性住房建設的實踐經驗

長春作為一個地區,保障性住房問題出現的比較晚,要移植美國、德國、日本等發達國家成熟的保障性住房制度,存在發展階段的差距,需要在體制和機制方面做出重要地調整。從借鑒意義上講,韓國和香港等中等發達國家和地區的經驗更值得借鑒。

1、韓國的保障性住房建設的實踐經驗

20世紀70年代以來,韓國公共租賃住房體系的大力發展,歸因于韓國采取的“政府引導,融資支持,企業運作,定向供應”的發展原則?!罷斕肌筆嗆詮滄飭拮》康目⒔ㄉ璺矯娓枇訟嚶Φ耐戀?、財稅、金融政策支持以降低租金水平?!叭謐手С幀筆抵室怨褡≌鷂魈宓墓滄》咳謐侍逑滴滄飭拮》康目⒔ㄉ杼峁┝順て諼榷ǖ娜謐是??!捌笠翟俗鰲筆侵岡諍墓滄》拷ㄉ柚?,大韓住宅公社和民間企業承擔主力作用,同時提供公共住宅的管理和維護?!岸ㄏ蜆┯Α筆侵負棖恐譜》亢賢す赫嘶е貧群脫細竦淖》康蛋鋼貧鵲摹耙換б徽敝?,確保公共租賃住房切實受用于中低收入家庭。

韓國國民住宅基金有著多元化的融資來源渠道,主要包括國家住宅債券、住宅預購儲蓄、住宅彩票、國債管理基金預收金、利息收入等。其中,國家住宅債券、利息收入和住宅預購儲蓄是國民住宅基金的主要融資渠道,而貸款收回和結余是構成國民住宅基金資金的重要部分。住房建設貸款是國民住宅基金向住宅建設企業提供的用于建設既定數量的特定面積公共租賃住房或公共出售住房的低息貸款。住房建設貸款按建設對象分為租賃住房建設貸款和出售住房建設貸款。租賃住房建設貸款主要包括國租房建設貸款、公租房建設貸款、雇員租房建設貸款、中型租賃住房建設貸款、再建社租賃住房建設貸款和分期付款租賃住房建設貸款。出售建設住宅房主要包括公共出售住房建設貸款、中型出售住房建設貸款、福利提升住房建設貸款、多家庭出售住房建設貸款、多住戶出售住房、再開發出售住房和再建設出售住房。最近國民住宅基金將建設貸款項目進行了合并,將公租房建設貸款、雇員租房建設貸款和中型租賃住房建設貸款合并為公租房建設貸款;將公共出售住房建設貸款、中型出售住房建設貸款、福利提升住房建設貸款和再建設出售住房合并為公售房建設貸款。

在韓國公共租賃住房開發建設中,大韓住宅公社承擔了主力作用。大韓住宅公社作為住房建設領域的國有企業專門承擔公共住宅建設和城市環境改善等任務??⒆式鷸饕醋怨褡≌?、政府支持、企業債券和商業利潤,并擁有取得國民住宅基金低息貸款的優先權。與此同時,大韓住宅公社在為中低收入家庭建設住宅時還擁有征用土地的權利。因此,大韓住宅公社可以以政府評估價而不是市場價從土地所有者取得土地。

近年來,隨著住房短缺問題的緩解,韓國政府逐步減少了新建公租房,轉而通過租金補貼、低息貸款和減免稅收等方式向低收入階層提供支持,以保障低收入家庭也能夠達到合理的居住標準,并逐步擁有住房。1998年金融?;院?,為穩定房地產市場和減輕低收入承租人的住房負擔,韓國的國民住宅基金推出了兩種針對低收入承租人的租房押金貸款。一是對城市低收入家庭的押金貸款。二是為無房的低收入勞工的貸款計劃。低收入無房家庭在購買小型住房時,韓國政府給予貸款額度和貸款利率適當放松,低收入家庭使用住房儲蓄購買住房,同時扣減高比例的住房購置稅和交易登記稅。

2、香港的保障性住房建設的實踐經驗

香港公共住房制度經過半個世紀的發展,形成了包括市場住房供應和保障性住房供應的雙軌制住房供應體系,以及具有專門的管理機構、穩定的資金來源、公平的分配制度等特征的運營管理體系。

香港公共住房制度中政府居于主導地位,主要體現在三個方面:第一,設置專門的政府機構實施管理。主要是設置了房屋委員會和房屋協會兩大機構,負責協調公共住房發展規劃、開發建設、社會分配和運行管理等諸多環節,參與香港公共房屋制度的建設和管理。香港房屋委員會是一個法定機構,主要負責推行香港公共租屋和居屋計劃,策劃和興建公共房屋,把公共房屋出租或出售給低收入家庭。香港房屋及規劃地政局局長為房屋委員會主席。房屋委員會下轄不同的常務小組委員會,分別負責處理策劃、建筑、投標、商業樓宇、財務及資助房屋等事務。香港房服務協會是一個獨立的非營利性機構,主要負責策劃和興建一些特定類別的公共房屋,特別是介于政府和私人住房市場之間的公共房屋,如承?!凹行牟闋槲菁蘋?,以住戶可以的承擔租金或價格,把房屋出租或出售給特定類別的家庭。

第二,政府主導公共住房發展計劃。香港政府通過成立專設機構,直接組織人力、財力、物力等方式介入公共住房的規劃、設計、建設、分配和管理,并通過公共住房發展計劃所具有的時間跨度(如“十年建屋計劃”),特定的目標群體(如“夾心層組屋計劃”針對中等收入階層)和量化的標準(如建設公共房屋的數量、人均面積標準)等方式,促進公共住房的發展。在財政支出方面,也配合公共住房的發展。1954年開始實行公共房屋制度后,用于公共房屋開支總額及占公共開支的比重持續增加,最高時達到24.2%,到20世紀70年代,公共住房方面的公共開支比重一直保持在20%以上。

第三,利用土地政策對公共住房制度予以支持。香港實行土地公有制度,政府代行土地所有權。香港政府以市場地價向私人開發商批租土地獲得收入向房屋委員會注資,使房屋委員會有能力制定和實施公共住房發展計劃;以免費和下調地價向房屋委員會和房屋協會供地,使房屋委員會和房屋協會有能力以低于市場房價向中等收入家庭提供居屋和夾心層住房,并且通過出售居屋和夾心層住房從中等收入家庭籌集部分資金,補貼低收入家庭租住公屋的租金。香港政府通過土地政策內在的利益轉移機制,不但支持了公共住房制度的發展,而且通過控制土地不同出讓方式的比例和時機,實現對市場地價、房價和不同供給主體房屋開發量的調控,使房屋的供給結構與居民的收入結構和需求結構相匹配。

(三)國外保障性住房建設的規律性特點及啟示

他山之石可以攻玉。做好保障性安居工程,需要了解市場經濟國家的發展先進經驗,未雨綢繆。從以上對國外主要市場經濟國家與地區住房保障經驗歸納總結中,我們不難發現,各國保障性住房建設的模式不盡相同,模式的選擇主要基于各個國家經濟發展形勢、基本經濟制度、城市化進程、社會福利制度和社會文化傳統,政府干預政策是在維護市場有效性基礎上做出的時變性安排。但一些帶有規律性的經驗值得研究和借鑒。

1、合理確定政府干預范圍,注重發揮市場配置資源的基礎性作用

由于市場機制的有限性,單純依靠市場來調節保障性住房供給和需求,存在一定的缺陷,政府應當對市場進行適當地干預,但這種干預著重于修正市場的不充分,以及市場自發調節所產生的不公平后果,市場配置資源的基礎作用不能動搖和否定。在保障性住房嚴重不足的情況下,政府直接支持投資保障性住房建設十分必要,同時還要明確保障居民的基本居住條件是政府的基本職能。但不能陷入過深,一定要通過制定法律法規和優惠政策體系,引導第三方力量參與,以此建立起政府與市場的合作伙伴關系,運用市場和社會的力量實現供給的有效擴張,達到四兩撥千斤的工作效果。同時,還應注意調控住房發展政策和保障性政策的關系,優化好私有住房和公有住房的比例。根據發達國家住房發展的經驗,住房私有率過高并不利于經濟的發展。從目前發達國家的經驗看,住房私有率保持在60%左右比較合適。政府同時也應注意調控保障房的出售和出租的比例。為了體現公平,應采取租售結合的方式,推動一批有一定經濟實力的中低收入家庭,通過先租后買、分段購買等多種方式實現自己擁有住房的夢想。

2、建立健全完備的法律制度,依法保障政府住房保障政策的實施

世界主要國家的住宅法律都明確規定,居住權是公民權利的重要組成部分。大多數國家都通過不斷深化立法對“居民享有適當住房”這一權利進行規定和?;?。西方國家涉及住房問題的法律較多,有憲法、民法等一般性綜合性法律的諸多方面對住房保障提供的法律支持,也有從綜合性的社會保障法律中的有關住房保障的法律條文,而且大多數國家都頒布了有關住房保障的專門性法律。這些法律在住房保障體制中發揮著重要的作用。美國20世紀30 年代以來出臺的有關住房的法就有《國家住房法》、《公有住房法》、《住房與社區發展法》、《稅收改革法》、《住房抵押貸款法》、《居民可承擔住宅法》、《無家可歸者資助法》、《全民可支付法》等40余部等法律法規,這些法律法規從不同層面對中低收入居民、特殊階層、邊緣化人群的住房保障做出了嚴格的規定,落實起來更加順暢。德國保障性住房建設方面的法律更加細致全面,為低收入家庭住房提供福利住房方面建立了《住房法》、《住房建設法》、《住宅促進法》,在住房補貼方面建立了《房屋補貼法》,在房屋租賃方面建立了《出租法》等等。日本政府在二次大戰以后,也是以立法來推行住宅建設,先后制定了《住宅金融公庫法》、《公營住宅法》、《日本住宅公團法》,制定了公營住房計劃和住房建設計劃,建立了住房金融公庫和日本住房公團等機構,為住房保障體系順利建立和實施提供了完備的法律支持。

3、切實保障公共財政預算資金投入,落實住房保障的政府責任

財力支持是建設和落實基本住房保障的基礎條件。要使住房保障體制的運行具有可持續性,必須充分考慮和有效保證政府的財政支付能力。無論是采取市場——救濟實踐模式,還是采取市場——福利實踐模式,抑或是采取辦政府干預實踐模式、政府主導實踐模式,政府都需要在預算中做出必要的資金安排。尤其是要發揮市場在保障性住房中的基礎性配置作用,更需要政府、拿出一定的引導資金或補貼資金投放市場,增加吸引力,以確保計劃的有效實施。在英國和德國的中央財政預算中,住房保障資金的投入都是一個重要方面。英國中央財政預算中的住房保障資金,大約占預算支出總額的6%左右。德國雖然規定由州政府負責解決居民的住房問題,但中央政府財政預算中也安排相當一部分的住房保障資金,如1999年,德國聯邦交通和住房部掌握的洲際道路交通及住房資金500億馬克(僅次于社會保障部),用于住房的占100億馬克;其中住房儲蓄獎勵全部由中央財政負擔。

4、與時俱進地調整政策,動態解決中低收入群體的住房保障

住房保障是個長期努力過程,并具有明顯的階段性特征。從發達國家保障性住房制度的演變過程看,住房保障政策并不是一成不變的,普遍有一個根據國家經濟發展水平、政府保障能力、住房供需狀況、中低收入居民的住房滿足程度等不斷調整的過程。保障階層的住房供應和對保障階層的房租補貼這兩種基本的保障方式的使用要建立一個明晰的時序。在需求大于供給時期,也就是說在住房高度短缺階段應著力增加住房供給,要堅持采取以擴大供給為主的政策主張,優先保障最低收入群體的住房需求。但形勢好轉或供需趨于平衡時,要根據形勢的變化的具體情況做出積極的政策調整,一方面以繼續保持對最低收入群體的扶持,另一方面增加對中低收入群體的政策關懷,引導非營利性組織進入保障性住房市場豐富供給。財稅政策、金融政策等都應在解決保障性住房問題時,結合上面所說的時序安排做出綜合考慮和安排。住房保障的實質,是政府承擔住房市場價格與居民支付能力的差距,確保人人都有房住。由于需要住房保障居民的支付能力各異,因此住房保障必須具有層次性。為了靈活地適應不同保障對象的具體要求和的待遇合理化要求,有計劃地推進廉租房、經濟適用住房、公共租賃房和限價房等保障住房的建設。通過租賃、半租半售、先租后售、限價銷售、優先購買等多種方式,滿足不同保障對象的住房要求,但不同發展階段要有所側重。

5、高度重視構建住宅金融體系,為保障性住房建設提供可靠的資金保障

發達國家之所以能夠依靠市場解決保障性住房建設問題,一個重要原因是金融體系十分發達,普遍建立了專門的住房金融機構,除了傳統的住房抵押貸款所帶來的優惠利益以外,金融工具的選擇性和創新性很強,對保障性住房形成了極強的資金支持。包括給開發商提供低息貸款供其建造公共住房;包括對于建造廉價住房的開發商,政府提供一對一的免稅優惠,貼息貸款;包括向中低收入家庭提供低息貸款及首付擔保;包括建立別具特色的抵押保險機制,采取政府機構與私營保險機構相結合的模式,對中低收入家庭進行貸款;還包括各住宅儲蓄銀行構成的合同住住房貸款融資服務體系,等等。

二、國內各城市保障性住房建設的實踐探索

如果以1994年國務院出臺《關于深化城鎮住房制度改革的決議》啟動經濟適用房制度為發端,國內保障性住房建設已經歷了17年的歷史。2007年國務院出臺《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》,對保障性住房的建設規模、資金投入、管理、分配等問題作出了明確規定。同時中央政府也開始對中西部地區的保障性住房建設加強投入,意圖通過建立中央與地方合作機制共同推進保障性住房建設。從此,拉開國內保障性住房規?;平男蚰?。目前“住房的社會屬性”已在一定層面接受,“居者有房住”的目標正在逐步落實,并初步建立起了由廉租性住房、經濟適用住房、公租房為主體的供應體系,大批中低收入群體的住房有了切實的保障。但由于資金籌集困難、監督成本增加、空間失衡、過度尋租、準入審核不實、補貼效益流失、保障覆蓋面窄等問題難以有效突破,保障性住房建設面臨重重困難。各地在實踐中摸索出一些改進辦法。

1、制定地方性法規和政府規章,將保障性住房建設納入法制化軌道

我國保障性住房建設走的是一條中央扶持地方主導的發展道路,目前還缺乏關于保障性住房的全國性法律和法規,《基本保障住宅法》尚未出臺。各地執行的法律依據是國務院,以及住建部、國土資源部、財政部等七部委頒布的有關經濟適用住房、廉租房、公租房的行政法規和文件,并一直處于變動之中,一些具體規定還有待完善。為使保障性住房建設依法順利實施,全國各地結合保障性住房實踐大膽進行了一些探索,做得比較好的有廈門、重慶、深圳、天津、上海等城市,以及河北省等。如廈門市為建立和完善本市社會保障性住房制度,努力解決好中低收入居民的住房困難,在2009年制訂并實施了《廈門市社會保障住房管理條例》,這是國內第一個地方性條例。該條例為廈門市廉租住房、保障性租賃房、經濟適用住房、保障性商品房的規劃、建設、分配、使用和監督提供了基礎性法律依據。又如,重慶市為推進公共租賃住房建設,在制定專門的程序性規范,規定公租房申請、審核、公示、輪候、復核等程序基礎上,于2010年出臺了《公共租賃住房的管理辦法》,從立法層面對公共租賃住房的實施目標、調整對象、供應標準、資金籌措、運作機制等內容進行明確的界定,明確政府的義務和政府應當承擔的法律責任。河北省為推動保障性住房建設出臺了《河北省城鎮住房保障辦法(試行)》在資金來源、土地供應、補貼標準、規劃布局、配套設施、進入與退出等多方面做出了與國家規定有所不同的具體規定。這些地方法規的出臺和實施,不僅深化了一些保障性制度安排,使政策落實更具操作性,也使地方政府在履行住房保障行為時有了明確的法律約束,抑制了一些博弈行為的發生;同時也為中央制定和完善相應法規提供了重要參考。

2、拓寬保障性住房建設投融資渠道,保障資金供應

目前,在我國保障性住房建設中缺乏住宅金融體系的支撐。按照制度規定的幾條融資渠道幾乎不能滿足各地保障性住房建設的需要,需要自籌大量的建設資金,否則保障性住房建設就會舉步維艱。為解決保障性住房的資金難題,各地采取了一系列措施。如,上海采取多種渠道,拓寬資金渠道。一是由政府財政出資,向公共租賃住房運營機構提供資本金和貸款貼息;二是利用住房公積金增值收益直接投資公共租賃住房;三是利用保險資金為公共租賃住房項目提供融資。太平洋保險公司會同其他保險機構,以十年期債權投資計劃的方式,向上海市地產集團提供融資40億元,用于公共租賃住房建設;利率按商業銀行長期貸款利率下浮約12%執行,按年調整。再如,河北省成立省、設區市兩級住房保障投融資開發公司,作為住房保障投融資平臺,加大融資力度。省住房保障投融資平臺除負責省級財政對市、縣(市)補助額度缺口部分的融資外,按照統借統還的原則,為融資困難的市、縣(市)提供融資幫扶。又如,北京市土地儲備整理中心與7家保險資產管理公司簽訂了總金額為700億元——800億元的債權投資計劃,支持保障性住房建設?;褂?,吉林省擬由由政府注資成立保障性安居工程專項融資平臺,統一負責公共租賃住房貸款融資,簡化貸款手續、縮短辦理時限,為公共租賃住房建設提供10年以上、按照人民銀行公布的基礎利率下浮10%以上的中長期貸款。最為典型的是天津,一是成立了全國首家保障住房建設投資有限公司,專項投資危陋房屋拆遷和保障住房建設。公司已拆遷地塊土地使用權做抵押,與建設銀行天津分行為牽頭的15家銀行組成的銀團簽訂貸款額度200億元,為危陋房屋拆遷提供了資金支持。同時,與國家開發銀行天津市分行簽訂貸款額度100億元。二是在全國設立首家保障性住房投資基金?;鷯商旖蚴泄練抗芫只嵬旆考?、工商銀行天津分行、渤海銀行、天津信托、安信信托、交銀國際等單位共同發起。這種融資模式的投資人主要由銀行推薦,資金來源采取社會籌集的方式,銀行再將信托計劃拆分賣給投資者。三是積極探索利用住房公積金貸款來支持保障性住房建設。在優先保證職工提取和個人住房貸款、留足備付準備金的前提下,動用50%以內閑置資金發放保障型住房建設貸款,專款專用,定向用于經濟適用房、列入保障性住房規劃的城市棚戶區改造項目安置用房、特大城市政府投資的公共租賃住房建設。

3、嘗試多種形式增加土地供應,破解土地供給不足問題

保障性住房建設,尤其是公共租賃房建設的一個主要障礙是獲取開發土地困難。在現有的政策體制下,公共租賃住房土地需要通過劃撥的方式取得,但對于地方政府而言,土地出讓收入是政府的重要財源,無償劃撥土地意味著政府要支付巨額的土地收儲成本,出于利益考慮政府在公共租賃住房建設中左右為難。為破解難題,北京在公共租賃住房用地方面,突破了住宅用地必須出讓的限制,實行“年租制”政策。開發企業無需一次性交齊70年期限的土地出讓金,而是按一定年限支付占用土地的租金,從而有效緩解投資壓力。深圳積極尋找閑置工業用地或交通樞紐附近的用地,變更規劃用途后,用于公共租賃型住房建設。福建省細化年度土地供應計劃,將保障性安居工程建設任務分解落實到具體項目和地塊上,所需用地應保盡保,并適當預留下一年度保障性安居工程建設所需的用地空間。廈門市探索“限地價競保障性安居工程面積”的有償出讓方式提供用地用于配建保障性安居工程,但將配建套數、面積、套型、交付時限等作為土地出讓的前置條件,并在土地出讓合同中明確約定。

4、建立保障性住房政府回購制度,擴大保障性住房建設規模

國內一些地區如重慶、上海、昆明等市在經濟適用房和廉租房建設中, 開始實行政府回購制度。一是利用公租房與商品房捆綁的形式,將公租房開發交予企業并約定回購,甚至并不約定回購,企業將一并持有運營。二是由開發商通過項目法人招標進行項目建設, 建設完成后全部由政府出資購買, 并進行之后的銷售、管理和運作。這種回購實質上是在回收新建保障性住房的產權, 在目前有眾多經濟適用房項目正在建設的情況下, 作為控制這些項目建成后運作的一種方式非常適合。不過從工程承發包的角度來看, 這種方式實際上是一種開發商墊資建設的模式, 在政府建設資金較為緊張的情況下具有積極的意義, 但從承發包角度來看, 完全可以將開發商剝離出去, 減少建設中的環節, 提高效率。

5、大力發展公共租賃型住房,實現保障性住房的無縫隙覆蓋

公共性租賃住房是市場經濟國家保障性住房建設的一項重要內容。近年來,重慶、上海、廈門等市在發展公共租賃住房方面進行了十分有益的探索,取得了積極的成效。在全國公租房政策出臺前,重慶市針對“買房力不從心,租房無所著落,既不符合廉租房政策要求,又都買不起經濟適用房的夾心層人群”,推出了一種“政府投資、市場經營、街道管理、社會贊助”的建設運營模式的經濟租用房。中央公用住房政策出臺后,重慶市按照“均衡布局、交通方便、配套完善、環境宜居”的原則在全市進行公共租賃住房的選點布局和具體設計建設。主城區公共租賃住房集中在一、二環線之間新規劃的21個聚居區中選點建設。公共租賃住房土地全市統一配置,公共租賃住房建設嵌入商品房建設之中,實行配建。公租房資金解決途徑,包括中央專項、本級財政支出、土地劃撥、稅費減免等補助方式;按10%的比例配套商業用房;租售并舉,以10%的比例出售(有限產權),回籠的資金;剩余資金通過銀行、非銀行金融機構、公積金貸款、發行債券等方式融資。考慮到公共租賃住房的非營利性,重慶市決定公共租賃住房的建設主要由國有企業承擔,同時鼓勵引入社會資金,采取BT模式參與建設。目前,重慶市已經確定重慶地產集團和城投公司作為主城區公共租賃住房項目建設業主。重慶地產集團已經組建了公共租房開發建設投資有限公司,并且開始有序推進建設工作。重慶近期作出決定,不再建經濟適用房,符合經濟適用房的申請對象可以選擇購買公租房,但是購買的公租房不能上市交易,如果物主想出售則只能出售給政府。這樣就保證了公租房的良性循環。

6、經濟適用住房變售為租,為夾心層提供經濟租賃房

經濟適用住房的租賃房制度是天津市的獨創。2008年,天津市針對“夾心層”制定了專門的經濟適用住房租賃制度。重點解決引進人才、處于婚育階段的年輕人、公務員等收入超過經濟適用房申請標準,但無力購買商品房的人群的住房困難問題。住房的建設用地由政府劃撥,優惠幅度低于經濟適用房用地。在經濟適用租賃房建成投入使用后,輔助建立了信譽和收入核定信息跟蹤等支持機制,并通過落實政府財政劃撥注入貸款計劃,為符合要求的申請人提供低息貸款。這種經濟租賃房關注的中心在于中等收入人群中暫時買不起或不能買商品住房的人群,從而在經濟適用房和普通商品住房之間插入了一個特殊的過渡性住房保障制度,真正實現了住房保障“應保盡?!焙褪實北U系哪勘?。

三、加快長春市保障性住房建設的建議

近年來,長春市保障性住房建設確有成效,建立的“受托銀行、借款人、財政局、土地局、房產交易登記部門”聯動的公積金貸款支持保障房建設經驗、按份共有產權廉租住房建設經驗在全國有一定影響。但總體上看,長春住房保障仍處于規模不大、保障水平不高、創新舉措不多的狀況之中。特別是隨著保障房建設進入高峰期,以公租房為主的租賃保障體系日漸清晰,政府財政壓力與日俱增,需要政府借鑒國內外保障性住房建設的成功經驗,大膽創新,推動長春市保障性住房建設又好又快發展。

1、強化組織領導,實現高位統籌

住房問題既是一個經濟問題,又是一個有效落實中低收入群體住房保障權的一項重大民生問題。在中央政府資金大規模進入保障性住房的背景下,任何一級政府都不能僅在提升房地產在國內生產經濟中的比重上下功夫,而忽視保障性住房建設。尤其是現在,在完成基礎性保障性住房建設后,解決夾心層住房問題被提到日程上來,更需要進一步創新保障性住房管理機制。目前長春市對經濟適用房、廉租房各普遍設有專門管理機構, 但這些機構之間相互獨立, 作用也主要停留在項目的登記備案、審批、協調上, 沒有實際參與項目。同時, 由于資金不到位, 普遍使用政策優惠, 劃撥土地等方式代替資金的直接投入, 需要幾個平行政府部門同時管理, 造成了項目申請過程的復雜。對此需要設立具有較大權限的政府專門機構, 全面負責保障性住房的投資、建設和管理。從重慶、廈門、哈爾濱三市經驗看,建立政府首長直接負責、多門合作的新機制十分必要。政府首長主要抓四個方面的工作:一是明確思路。抓緊編制并出臺《長春保障性住房建設五年規劃》和年度實施計劃,明確工作目標重點工作任務。二是強力推進。將保障性住房建設納入市政府的重要議事議程,定期研究調度,高位協調解決保障性住房建設推進中的一些重大問題,確保保障性住房建設目標任務的全面落實。三是靠前指揮。保障性住房建設是民生工作的一號工程,是政治任務,是檢驗各級地方政府執行能力的一項硬指標,必須不折不扣完成。要堅持一號工程一把手抓,政府主要領導親自坐鎮指揮。四是優化管理體制。保障性住房建設綜合性強,涉及部門多,是一項復雜的社會系統工程, 除成立由市長掛帥的住房保障領導小組外,關鍵是要強化牽頭部門的權威,賦予其更大的組織協調和監督檢查權利。牽頭部門房地局要密切與建設局、發改委、國土局、規劃局、民政局、財政局的關系,平衡利益表達,促進各負其責,建立完善的分工合作工作機制,真正將保障性住房這項民生工程做成政府履行社會管理和公共服務職能的重要內容,使更多的百姓受益。

2、制定地方性法規,實現保障性住房法制化、制度化

    從國內外保障房發展經驗看,一個地區要想在保障性住房建設上有所突破,必須在總結經驗教訓的基礎上,立足于當地發展的實際,在國家公法允許的范圍內,不斷推進保障性住房法律法規建設。長春市在保障性住房立法方面有成績,但主要集中在廉租房、經濟適用住房建設和管理上,公共租賃住房的管理條例尚未出臺,已有的一些優惠政策散見于各部門的文件中,缺乏嚴格的法律保障。建議政府在廣泛借鑒深圳、廣州、廈門、河北的立法經驗的基礎上,從制定統一的住房保障條例要求出發,進一步修改和細化《長春市人民政府關于加快推進保障性住房建設的實施意見》,對住房保障工作的總體要求、住房保障的對象、標準及實施方式,保障性住房籌資制度、保障性住房的分配與管理、保障性住房監管機制和責任追究制等內容,做出更加細致的規定,使其更具操作性。同時密切與地方社會保障部門和金融部門的溝通與合作,消化立法內容上的不和諧、不統一的內容,保證保障性住房建設真正步入規范化、法制化的軌道上來。

3.豐富保障性住房內容,大力推進公共租賃房建設

我們看到,現行的經濟適用房、廉租房分列的保障模式,并不能完全保障低收入人群的住房要求,在廉租房與經濟適用房,經濟適用房與商品房之間出現兩個夾心層。重慶、天津、上海正在積極探索通過增建公共租賃住房,彌合夾心層進而實現各種保障制度的無縫銜接。從操作實踐看,廉租房、經濟適用住房主要滿足了低收入家庭的住房需求,而公共租賃住房則面向中低收入家庭;廉租房、公共租賃住房是以租為主的保障方式,經濟適用住房是以售為主的方式,三者的融合確實從覆蓋人群和解決方式上形成了一個完整的住房保障的住房供應體系。與重慶、天津、上海的住房保障體系比較,長春市的住房保障體系中公共租賃住房不發育,難以形成廉租房、經濟適用住房和公共租賃住房相互補充、無縫銜接的局面,仍然有大量的住房困難者未獲得經濟適用房或廉租房。更有甚者, 許多不缺房的較富裕家庭反而獲得了帶有政府補貼性質的經濟適用房,建議盡快制定推進公共租賃房發展計劃,通過建立柔性調整機制,變廉租房、經濟適用住房兩大體系為廉租房、經濟適用住房、公共租賃房三大體系,努力為“夾心層”群體提供有切實保障的住房。鼓勵產業園區和符合條件的企事業單位投資建設公共租賃住房,用于解決本單位就業人員住房困難。企事業單位建設的公共租賃住房享受國家和省的補助資金,行政事業性收費和政府性基金全免,經營性收費減半的優惠政策。將公租房建設列入地方財政預算,從土地出讓凈收益中劃出一定比例。將保障性住房支出納入地方政府財政預算,由人大監督政府支出。借鑒《廉租住房保障辦法》,通過年度財政預算、住房公積金增值收益余額、土地出讓凈收益中安排、社會捐贈等多渠道解決公租房保障資金問題,還要積極探索建立保障房建設投融資平臺。對公租房參照廉租住房、經濟適用住房建設,免征行政事業性收費和政府性基金;由政府或政府認定的單位新建、購買、改建的住房作為經濟租賃住房,給予相應的稅費減免。

4、整合力量,推動優勢企業進行公共租賃住房的開發經營

目前各地的公共租賃住房都是以財政投入為主,政府作為主體,幾乎包攬了出資建設、組建公司、進行后期管理等全部工作,留有明顯的計劃經濟痕跡。長春市在推動這項工作中,要充分考慮公共租房投入大,回報周期長特點,借鑒重慶市的經驗,選擇一些資質比較好的國有大中型房地產公司,讓他們退出商品房開發領域,成為專門負責公租房的建設、管理、運營與維修的主體。要盡力避免公共租賃住房建設、供應和管理,都由某一國企單獨承擔情況的發生?;掛峋霰苊庹銎獨啞笠登榭齙姆⑸?,對于那些資本實力不足、資質條件不好的企業要堅決杜絕其進場。要積極推動資本金充足、治理結構完善、運作規范、自身經營性收入能夠覆蓋貸款本息的房地民營企業參與建設。由于公共租賃住房不以盈利為目的,需要政府協調相關部門對其進行資金投入和給予相應的優惠政策,允許負責其公共租賃住房經營和后續管理,并在征集土地、開發融資和稅收等方面給予相應優惠政策支持。

5、大膽創新,探索和開拓保障性住房建設投融資新渠道

目前我市國有金融機構絕大多數沒有進入保障性住房建設領域,民間資本擔心獲利不足不愿插足。因此,建立以政策性房地產金融機構為主導、互助性房地產金融機構為補充的公共住房金融系統勢在必行。近日央行、銀監會共同發布的《關于認真做好公共租賃住房等保障性安居工程金融服務工作的通知》,國家發改委也出臺了《關于利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》,支持符合條件的地方政府投融資平臺公司和其他企業,通過發行企業債券進行保障性住房項目融資。兩項通知開辟了借用市場化手段破解保障房建設融資難題的新渠道,長春應有所動作,一是切實做好融資平臺規范清理和運營管理工作,時機成熟時建立專門的保障性住房融資平臺,統一管理保障性住房建設的資金籌集和使用。二是在金融管理部門和金融機構的支持下,積極研究和探索保障性住房建設投融資新模式和豐富承貸主體的有效路徑,為金融機構開展金融創新支持保障性住房建設奠定基礎。三是探索構建地方政府擔保與商業性保險相結合的住房金融保險體系,建立金融支持保障性住房風險補償金制度,有效降低金融機構信貸風險,對參與保障性住房建設的金融機構給予財政貼息、稅收優惠,確保金融支持的商業可持續性?;掛?/SPAN>探索對建設公共租賃住房的企業長期性經營貸款,解決這些企業運行資金不足的問題。

 

 

 

 

 

                     責任編輯:劉一娜

 
          
 
發布日期:2011/9/29 12:42:48          瀏覽次數:  
 
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